營(yíng)改增后5%企業(yè)稅負(fù)不降反增 改革面臨三道坎
營(yíng)改增改革不僅對(duì)完善稅制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義，同時(shí)也對(duì)1994年財(cái)稅改革構(gòu)建的中央與地方基本財(cái)政分配框架造成了沖擊。隨著改革的推進(jìn)，作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅將被增值稅完全取代，而目前增值稅中央與地方按75:25分成，“營(yíng)改增”后分稅制財(cái)政體制應(yīng)如何調(diào)整成為社會(huì)各界高度關(guān)注的問題。
2011年地方稅收收入總額為41106.74億元，地方營(yíng)業(yè)稅收入為13504.44億元，占地方稅收收入的32.85%，近三分之一。增值稅25%地方分成收入為5989.25億元，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)到了19493.69億元，占地方稅收收入的47.42%。
2011年國(guó)內(nèi)增值稅加營(yíng)業(yè)稅收入合計(jì)為37945.63億元，營(yíng)業(yè)稅全部改征增值稅后，如果增值稅保持75:25分成比例不變，按照2011年的數(shù)據(jù)測(cè)算，不考慮減稅等因素，地方收入為9486.41億元，減少了1萬(wàn)億，占地方稅收收入近四分之一。面對(duì)營(yíng)改增后地方如此大的收入缺口，勢(shì)必要求分稅制財(cái)政體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這是進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)必須要解決的重要問題。
解決原分稅制框架下營(yíng)改增后地方收入減少的問題既簡(jiǎn)單又復(fù)雜。說其簡(jiǎn)單，是指如果稅收制度和現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下中央與地方的事權(quán)劃分與轉(zhuǎn)移支付都不作調(diào)整的情況下，營(yíng)改增后彌補(bǔ)地方的收入缺口似乎僅僅是現(xiàn)行稅收收入的重新算賬分錢的問題。按照這一思路無(wú)外乎有三種基本方案：其一，按行業(yè)劃分增值稅收入。原征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)改征增值稅后的收入全部留給地方，原征收增值稅的行業(yè)繼續(xù)保持75:25分成。其二，調(diào)整增值稅分成比例。其三，增值稅分成比例不變，調(diào)整其他稅種中央與地方的分配關(guān)系。
如果將未來(lái)可能實(shí)施的稅制改革納入中央與地方財(cái)政分配關(guān)系調(diào)整的視野，方案設(shè)計(jì)就可能要復(fù)雜一些。根據(jù)稅制改革的方向，有如下兩種基本思路：增加房產(chǎn)稅、資源稅等地方稅收入。如通過房產(chǎn)稅改革，把居民自用住宅納入房產(chǎn)稅征收范圍并作為地方收入；繼續(xù)推進(jìn)資源稅從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征的改革，適度增加稅負(fù)并擴(kuò)大征收范圍也會(huì)增加地方收入；還有一種思路是在增值稅改征營(yíng)業(yè)稅后，降低增值稅的稅率并將其全部作為中央稅，在零售環(huán)節(jié)單獨(dú)開征銷售稅作為地方稅。這一方案的核心是首先降低增值稅稅率并將其全部作為中央稅，在保證總體稅負(fù)不變或略有下降的前提下，將增值稅稅率下調(diào)減少的收入通過在零售環(huán)節(jié)征收銷售稅轉(zhuǎn)移給地方，將零售環(huán)節(jié)銷售稅全部作為地方政府收入。
如果將事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整也納入方案，營(yíng)改增引發(fā)的地方收入缺口問題將有可能演變?yōu)?994年分稅制體制的重構(gòu)。
如重新劃分事權(quán)，減少地方政府的支出責(zé)任。如將義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、藥品食品質(zhì)量監(jiān)督等現(xiàn)行地方政府的事權(quán)上劃至中央。由于地方支出規(guī)模下降，因此可以不彌補(bǔ)或者少?gòu)浹a(bǔ)收入的下降；增加對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。在中央與地方稅收分享關(guān)系、事權(quán)劃分不變的情況下，中央通過營(yíng)改增增加的收入也可以通過增加對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付的方式重新分配給地方，彌補(bǔ)地方政府收入缺口。
上述方案各有優(yōu)劣，許多方案可以相互補(bǔ)充，而隨著營(yíng)改增的推進(jìn)，在不同階段，不同方案之間也可以替代和轉(zhuǎn)換。如現(xiàn)階段分稅制財(cái)政體制調(diào)整的重點(diǎn)是稅種收入的重新劃分，然后隨著稅制改革的深入不斷完善，在中央與地方事權(quán)劃分時(shí)機(jī)成熟時(shí)再做進(jìn)一步的調(diào)整。
需要指出的是，在制訂方案時(shí)，不能僅停留在彌補(bǔ)地方收入缺口的層面，而要結(jié)合未來(lái)稅制、事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付改革設(shè)計(jì)中長(zhǎng)期綜合改革方案，同時(shí)還要高度關(guān)注不同方案對(duì)地方政府行為模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響。
機(jī)構(gòu)難點(diǎn)國(guó)稅與地稅“版圖”生變
王雍君(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授)
營(yíng)改增改革試點(diǎn)，在進(jìn)入2013年后加快了進(jìn)程。目前有關(guān)方面正采取橫向擴(kuò)圍、縱向深入的戰(zhàn)略，全面推進(jìn)營(yíng)改增進(jìn)程。這項(xiàng)改革對(duì)企業(yè)的整體稅負(fù)的影響相對(duì)較小 (源于維持總體稅負(fù)基本不變的原則)，但對(duì)政府間稅收安排的影響卻堪稱牽一發(fā)而動(dòng)全身。
在目前的政府間稅收安排下，營(yíng)業(yè)稅大多屬于地方收入，改為增值稅后，其中的大約75%將上劃為中央收入。如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償性改革，這對(duì)地方財(cái)政和地方政府公共服務(wù)能力將形成巨大沖擊。
事實(shí)上，與營(yíng)改增引發(fā)的其他問題相比，重新劃分國(guó)稅與地稅的版圖才是補(bǔ)償性改革的最大難點(diǎn)。從積極面看，營(yíng)改增將創(chuàng)造出激發(fā)重新思考和梳理政府間稅收安排的極好機(jī)遇。
首先，稅收制度和政府間稅收安排的相互關(guān)系如何協(xié)調(diào)？營(yíng)改增直接觸及了稅制改革兩大目標(biāo)的協(xié)調(diào)：在確保整體稅負(fù)基本不變的前提下，一方面最大限度地減少稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的扭曲，即實(shí)現(xiàn)超額負(fù)擔(dān)的最小化；另一方面在各級(jí)政府間形成合理的稅收安排。
鑒于增值稅的中性特征遠(yuǎn)遠(yuǎn)壓倒了營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)改增表明政府在堅(jiān)定不移地朝著正確方向邁進(jìn)。考慮到中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景和 “充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)(非中性)作用”之觀念影響深遠(yuǎn)，掉轉(zhuǎn)方向?qū)崒匐y能可貴。在確立稅收中性作為稅改首要原則的前提下，政府間稅收安排應(yīng)遵循三項(xiàng)基本原則：與宏觀經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的稅收歸中央，具有流動(dòng)性稅基(容易出現(xiàn)轄區(qū)間稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁)的稅收歸中央，稅基分布不均衡的稅收歸中央。增值稅同時(shí)具備這三個(gè)條件，其立法權(quán)、征收管理權(quán)、收入所有權(quán)歸屬中央的理由相當(dāng)充分。
但這樣一來(lái)，第二個(gè)問題隨之產(chǎn)生：如何建立真正意義上的地方稅？理論上，地方政府只宜擁有那些稅基不具有地理流動(dòng)性的稅收。唯有如此，地方政府的征稅行為造成的影響才不會(huì)外溢到其他轄區(qū)，從而消除了向其他轄區(qū)轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的可能性。
稅基不具流動(dòng)性的稅收，也使地方政府有能力實(shí)施差別稅率，以充分反映轄區(qū)居民對(duì)地方稅收和服務(wù)組合的偏好差異。由于具有較高的流動(dòng)性，營(yíng)業(yè)稅并非理想的地方稅。從中長(zhǎng)期看，理想的選擇是讓“土地財(cái)政”回歸真正意義上的房產(chǎn)稅，即按房地產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值而對(duì)房產(chǎn)持有者征收的受益稅。贈(zèng)予稅和遺產(chǎn)(或繼承稅)也需要適時(shí)考慮開征，但其目標(biāo)指向公平分配，而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯—成本(稅負(fù))和受益的匹配，包括群體間的匹配和地理上的匹配。其他一些不具有稅基流動(dòng)性的稅收，亦需作為真正意義上的地方稅予以確立。
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