政治體制改革處于中心地位
要在深層次上解決我國社會中的種種弊端，要為公平正義取向的改革創(chuàng)造條件，政治體制改革在未來的改革中要處于中心的位置。政治體制改革之所以要處于中心位置，不僅是因為在過去這些年的改革中政治體制改革的滯后，更重要的是，現(xiàn)在社會中許多弊端背后真正的原因，實際上就是政治體制問題。而且，現(xiàn)在人們越來越明確地認識到，如果說在改革初期，阻力主要是來自意識形態(tài)的話，那么在今天，改革的阻力已經(jīng)主要是來自現(xiàn)有的既得利益格局。沒有政治體制改革，就無法打破這種既得利益格局，真正的改革也就無從談起。
而下一輪改革的實質(zhì)性問題也就在這里。如果說在改什么的問題上有分歧的話，說得明確一點，這種分歧無非就是集中在政治體制改革上。
現(xiàn)在有人將這種分歧概括為，在政治上是走西方化、模仿美歐的路，還是應(yīng)該建設(shè)有中國政治特色的現(xiàn)代國家。其實，這是將政治體制改革過于意識形態(tài)化?，F(xiàn)在的問題是，我們不但不應(yīng)該將諸如市場等經(jīng)濟體制中的問題意識形態(tài)化，政治體制改革中的許多問題也不能過分意識形態(tài)化。比如，前些年我們就提出作為政治體制改革的下述內(nèi)容：領(lǐng)導干部財產(chǎn)公示，財政透明與監(jiān)督，重大立法和決策的辯論與質(zhì)詢制度。試問，這與“西方化”或“中國特色”有什么關(guān)系？政治體制改革的基本出發(fā)點和標準，是看能不能解決我們社會中的實際問題，而不應(yīng)當是“西方化”還是“中國特色”。能夠解決中國問題的，無論是“西方化的”還是“中國特色的”，都是好的，都是應(yīng)當推進的，否則，就是應(yīng)當拒絕的。如果從這樣的基點出發(fā)，在改什么的問題上，就不會有太大的分歧。比如，實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督和制約的問題；通過法治建設(shè)，一方面約束公權(quán)力，另一方面促進經(jīng)濟社會生活秩序的形成的問題；在經(jīng)濟上破除壟斷，促進非公經(jīng)濟發(fā)展的問題；進行社會建設(shè)，尤其是各類社會組織發(fā)育的問題；形成人們表達自己利益的機制，促進市場中公平分配的問題；轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府等等，在這樣的一些問題上，應(yīng)當說，在整個社會中，是有著基本共識的。
其實，就目前我國的現(xiàn)實情況來說，無論叫不叫政治體制改革，關(guān)于權(quán)力，有三個問題都已經(jīng)到了迫切需要解決的時候，即，提升政府權(quán)威，監(jiān)督和制約權(quán)力，明確權(quán)力邊界。
有人對政治體制改革之所以有種種擔心，往往是由于害怕在政治體制改革中，政府的權(quán)力會受到削弱，而在目前轉(zhuǎn)型期的中國，無論是在經(jīng)濟發(fā)展還是維護社會秩序上，都需要政府發(fā)揮重要作用。其實，這在很大程度上是一種誤解?，F(xiàn)在許多人都在批評這些年政府的權(quán)力膨脹得太快。這當然是一個事實。有人說，現(xiàn)在政府的權(quán)力已經(jīng)到了無堅不摧、無事不成、無孔不入甚至是無利不謀的程度。但在另一方面，我們也要看到，快速膨脹的權(quán)力本身是非常脆弱的。這種脆弱性的表現(xiàn)之一，就是政府權(quán)威的不斷下降以及由此造成的權(quán)力本身的低效和失控。
所謂政府權(quán)威，至少有這樣幾種含義。一是指對權(quán)力的一種自愿的服從和支持；二是指權(quán)力的有效性，即老百姓日常生活中所說的政府有沒有權(quán)威；三是指對下級政府和官員的控制和約束能力，即上級政府的指令能不能被下級政府和官員有效執(zhí)行。從這三重意義上來說，目前中國政府的權(quán)威很難說是很高的。現(xiàn)在政府不斷膨脹的權(quán)力在很大程度上其實是外強中干。我在關(guān)于社會潰敗的分析中就指出過，這個不斷膨脹的權(quán)力最解決不了的問題就是內(nèi)部失控。所謂政令不出中南海，所謂硬性的指標考核，所謂一票否決，現(xiàn)在甚至出現(xiàn)的就地免職的要求，其實就是權(quán)力失控的表征。在目前的權(quán)力體系中，權(quán)力的“蜂窩化”、部門化都是削弱權(quán)力有效性的重要因素。近些年來，一些壟斷部門和大型國企，已經(jīng)越來越具有獨斷專行的特征，甚至形成部門割據(jù)的現(xiàn)象。此外，近些年由于政府形象不佳，社會對政府權(quán)力的認同也成了問題，政府的公信力在不斷喪失。結(jié)果就是權(quán)威基礎(chǔ)不斷削弱。在一個正常的社會中，政府是應(yīng)當有權(quán)威的。從這個意義上說，政治體制改革的題中應(yīng)有之義，就是政府權(quán)威基礎(chǔ)的重建。這不但不是削弱政府的能力，而是強化政府的能力。
但政府權(quán)威的強化，必須以權(quán)力接受監(jiān)督和制約為條件和前提。對此，有人使用了一個很好的比喻，政府的權(quán)力應(yīng)當像孫悟空，既要有力量，也要跳不出如來佛的手心，也就是說要受到制約。這個比喻是很恰當形象的，也切中我們現(xiàn)有體制的弊端。而要使政府的權(quán)力受到有效的制約，需要在政治體制改革中解決一系列的問題，如權(quán)力運作的透明化和公開化，監(jiān)督與制約機制的建立，這些都是不可缺少的。要實現(xiàn)對權(quán)力的有效制約，有的需要創(chuàng)設(shè)新的制度構(gòu)架，有的其實完全可以在現(xiàn)有的人民代表大會的框架內(nèi)進行。除此之外，還需要解決權(quán)力的邊界問題。權(quán)力應(yīng)當是強有力的，但其行使的范圍必須是明確的、有限的。應(yīng)當說，在這些有關(guān)政治體制改革的問題上，社會中也是存在基本共識的。
在寬松的氛圍中推進實質(zhì)性變革
至于改革推進的方式，可能確實是一個分歧比較大的問題。
就這些年的爭論而言，所涉及的主要是以激進的還是以漸進的方式進行變革的問題。有人說，現(xiàn)在是越來越多的中國人支持漸進式改革，不支持激進改革。其實，激進與漸進的兩分法會導致很多誤解。中國過去30多年的改革，很難完全概括為漸進的模式。比如，國有企業(yè)的改革，幾千萬人失業(yè)下崗，幾乎是以迅雷不及掩耳之勢進行的。這無論在何種意義上都不能稱之為漸進式改革。相反，在涉及一些重要的既得利益的改革中，則往往是以漸進式改革為名，掩飾著實際上的不改革。更進一步說，經(jīng)過這30多年的改革實踐，所謂漸進式改革的弊端也日益表露出來?，F(xiàn)在回過頭來看，在一個以漸進式改革實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型的國家中，陷入轉(zhuǎn)型陷阱的可能性會大大增加。因為在漸進式改革中，使轉(zhuǎn)型過程停滯并定型化的機會太多，既得利益集團從容形成的條件更為有利。過去，我們過多地強調(diào)了漸進式改革的優(yōu)勢，現(xiàn)在看，漸進式改革陷入轉(zhuǎn)型陷阱的危險性更大。
值得注意的倒是另一個問題，即頂層設(shè)計與民眾參與的關(guān)系。近來，這個問題引起了廣泛的討論和爭議。從一個方面來說，30多年改革的歷程表明，沒有改革的頂層設(shè)計是不行的。特別是在目前權(quán)力部門化，部門利益化的情況下，改革的方案往往由于這樣的因素而走樣變形。正因為如此，一些學者提出，改革要有頂層設(shè)計。但實際上，也有許多人對頂層設(shè)計持不同意見。經(jīng)常有人論證說，中國的改革從一開始就是自下而上開始的。很多人舉出農(nóng)村改革，特別是小崗村的例子，來說明改革只有靠底層推動才有動力，特別是在今天的情況下，靠既得利益集團的自我覺悟自我革命，是靠不住的。在這樣的觀點的背后，其實往往是一種深深的憂慮，即在既得利益格局已經(jīng)基本形成的情況下，如果僅僅強調(diào)頂層設(shè)計，誰能夠保證“醫(yī)生自診”能成為現(xiàn)實？誰又能保證頂層設(shè)計不會變成既得利益集團的設(shè)計？這里需要明確的是，從歷史上看，許多改革確實是基于下層的壓力，但實質(zhì)性的體制變革，沒有周密的頂層設(shè)計和推動，是不可能實現(xiàn)的。從這個意義上來說，改革的基本特征就是自上而下的。尤其是在當前的中國，改革已經(jīng)進入實質(zhì)性體制轉(zhuǎn)型的階段，所涉及的往往是復(fù)雜的制度設(shè)計，其中有相當一部分涉及立法程序，在這種情況下，改革沒有頂層設(shè)計是不行的。但這種頂層設(shè)計，必須以民眾的廣泛參與為基礎(chǔ)和前提。在重大的改革舉措上，在寬松的氛圍中，進行公開的討論和辯論，甚至在人民代表大會的框架內(nèi)，進行實質(zhì)性的辯論和質(zhì)詢，是非常必要的。而頂層設(shè)計本身，應(yīng)當是公開和透明的，相當?shù)囊徊糠忠ㄟ^公開的立法程序來進行。
在這當中，不妨將國有企業(yè)改革作為突破口，探索一條將民眾參與與頂層設(shè)計結(jié)合起來的改革方式。近來，國企改革和破除壟斷的問題又在成為討論的熱點話題。應(yīng)當說，國企改革會是未來改革的一項關(guān)鍵性內(nèi)容。國企改革的成功不見得意味著整個改革的成功，但國企改革的失敗一定會導致整個改革的失敗。而上一輪國企改革的負面影響，使得這一次的國企改革必須慎之又慎。無論是國企本身存在的問題，還是由其壟斷造成的對整個經(jīng)濟的負面影響，國企改革已經(jīng)勢在必行。但這一次的國企改革如何改？重復(fù)上世紀90年代中后期的國企改革路子，只能會重新上演瓜分國有資產(chǎn)的盛宴。因此，現(xiàn)在許多人對國企改革持謹慎甚至反對意見，在很大程度上是擔憂私有化可能造成國有資產(chǎn)的流失，使得現(xiàn)在的國有資產(chǎn)被少數(shù)權(quán)貴瓜分。對此，人們已經(jīng)提出種種設(shè)想，比如，對已經(jīng)成為上市公司的國企，一是將國有股份全部變賣，資金全部充實社保資金缺口；二是將國有股份全部分給百姓，這才能實實在在在讓百姓共享國企成果。還有許多諸如此類的設(shè)想。如果將這些設(shè)想進行充分而公開的討論，最后形成以法律形式體現(xiàn)出來的頂層設(shè)計，找到一條更好的國企改革的思路是完全有可能的。更進一步說，如果在這當中形成一種既能體現(xiàn)民眾參與又能體現(xiàn)頂層設(shè)計的改革模式，對于未來改革是具有極為重要意義的。
下一輪的改革無疑是艱難的。現(xiàn)在需要的是勇氣、魄力與謹慎、智慧相結(jié)合，該漸進的漸進，該激進的激進。尤為重要的是，要創(chuàng)造一種真正有利于改革的寬松的社會環(huán)境與心態(tài)。從這個意義上來說，現(xiàn)在的中國又需要一場真正的思想解放運動，用誠意和實事求是的態(tài)度對所面對的問題進行負責任的討論，正視當前的問題，不回避過去30年改革的失誤與局限，坦承目前面臨的困境、制約因素與難處，打通全社會同心同德之路，執(zhí)政者有向前的決心，民眾有理解解決問題難度的寬容，以社會和解的氛圍，在公平正義的基礎(chǔ)上重建向前尋求出路的共識。這才是實現(xiàn)改革再出發(fā)的真正條件。（作者為清華大學社會學系教授）
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