階梯電價(jià)改革能否達(dá)到預(yù)期效果有待時(shí)間檢驗(yàn)。
經(jīng)過多次波折之后，階梯電價(jià)改革即將揭開面紗。3月28日，在沈陽召開的2012年全國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議上，國家發(fā)展和改革委員會副主任彭森表示，今年將繼續(xù)深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，完善價(jià)格形成機(jī)制，其中包括今年上半年各省將陸續(xù)推出居民階梯電價(jià)。
按照政策原本的設(shè)想，出臺階梯電價(jià)是為了合理使用資源，約束富人用電，促進(jìn)節(jié)能減排?！熬用耠A梯電價(jià)的改革，比較好地體現(xiàn)了資源性產(chǎn)品價(jià)格的市場化改革方向，也體現(xiàn)了節(jié)能減排的總體要求和對收入分配關(guān)系適當(dāng)調(diào)控的總體原則?！痹谏蜿枙h期間，國家發(fā)展和改革委員會副主任彭森如此表態(tài)。
“階梯電價(jià)”全名為“階梯式累進(jìn)電價(jià)”，因?yàn)檫@種電價(jià)照顧到低收入人群維持最低生活水平的用電要求，又被稱為“窮人電價(jià)”。然而，不少業(yè)內(nèi)人士指出，階梯電價(jià)這項(xiàng)針對富人制定的政策，卻可能是普通人跟著“受傷”，人們普遍擔(dān)心即將落地的階梯電價(jià)“劫富”不“濟(jì)貧”，淪為漲價(jià)階梯，最終受益的是壟斷行業(yè)的電力部門。
階梯電價(jià)全面展開
“國家的總體要求是上半年推出居民階梯電價(jià)，各地可結(jié)合各自情況相機(jī)抉擇?！痹谌珖?jīng)濟(jì)體制改革工作會議期間，國家發(fā)改委副主任彭森明確指出。
這不是彭森副主任今年第一次發(fā)出居民階梯電價(jià)將于今年上半年在全國范圍內(nèi)而不是一兩個(gè)省份推行的信號。
“按照要求，各地在定價(jià)的方案、思路確定后，通過聽證會聽取群眾意見后實(shí)行?！痹诮衲甑摹皟蓵鄙?，他曾結(jié)合國務(wù)院的政府工作報(bào)告做過同樣的表態(tài)。在政府工作報(bào)告中，溫家寶總理提出，2012年穩(wěn)妥推進(jìn)電價(jià)改革，實(shí)施居民階梯電價(jià)改革方案。
“從政策內(nèi)容來看，居民階梯電價(jià)是一項(xiàng)‘劫富濟(jì)貧’的價(jià)格政策，在保證絕大多數(shù)家庭電費(fèi)支出不變的情況下，提高消費(fèi)電能較多的富裕家庭的電費(fèi)支出?！睆B門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)表示，“居民階梯電價(jià)改革的宗旨是利用價(jià)格杠桿引導(dǎo)居民合理用電。”
國家發(fā)改委的依據(jù)是我國居民用電量和居民家庭收入大致皆呈現(xiàn)“二八”現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示，5%的高收入家庭的用電量占到居民用電量的24%，10%的高用電量家庭消費(fèi)了33%的居民用電。
除了引導(dǎo)居民合理用電、提倡節(jié)能減排之外，在不少專業(yè)人士看來，全面推行居民用電階梯電價(jià)還有另外的目的。“居民階梯電價(jià)改革，電網(wǎng)是希望成為有效調(diào)整其輸配電成本交叉補(bǔ)貼的重要手段?！睆?fù)旦大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略研究中心常務(wù)副主任吳力波告訴記者。
原來，由供電成本決定，國外居民電價(jià)一般是工業(yè)電價(jià)的1.5-2倍。中國則長期對居民用電實(shí)行低價(jià)政策，帶來的價(jià)差缺口主要通過提高工商業(yè)用電價(jià)格分?jǐn)偝杀緛韽浹a(bǔ)，這即是“交叉補(bǔ)貼”?！巴菩芯用耠妰r(jià)改革根本目的就是為了糾正電力市場中上游發(fā)電部門、中游輸配電部門與下游終端用戶之間由于價(jià)格信號扭曲導(dǎo)致的供需失衡?！眳橇Σㄕf。
“由于交叉補(bǔ)貼的存在，居民無論收入水平高低，用電統(tǒng)一執(zhí)行低電價(jià)，等于是用得多補(bǔ)得多，算下來還是富人受益?！绷植畯?qiáng)解釋說，居民用電補(bǔ)貼在中低收入國家普遍存在，“補(bǔ)貼是必須的。但是‘一刀切’電力補(bǔ)貼是不合理的，某種程度上就是用窮人的錢補(bǔ)貼富人，這本身就不公平。”
緩解電力企業(yè)的成本壓力，顯然也是政策部門的考慮。相比于煤炭價(jià)格的連年大幅增長，電價(jià)漲幅最近幾年十分平穩(wěn)，這直接導(dǎo)致處在電力體制改革的前沿的電價(jià)改革成為了重中之重。
一份資料顯示，自2004年實(shí)行“煤電聯(lián)動”后，煤炭價(jià)格快速上漲了好幾倍，而電價(jià)卻只做過幾次調(diào)整，上漲幅度不超過40%。“由于煤價(jià)近幾年連續(xù)上漲，火電企業(yè)虧損嚴(yán)重，發(fā)電積極性受挫甚至無法維持正常發(fā)電，發(fā)電有效產(chǎn)能增長萎縮?！敝袊娏H有限公司董事長李小琳在今年兩會期間就曾抱怨過。
事實(shí)上，階梯電價(jià)并不是個(gè)新鮮事物。早在2009年11月，有關(guān)部門就已經(jīng)進(jìn)行過預(yù)熱。彼時(shí)，國家發(fā)改委對外公布了《關(guān)于加快推進(jìn)電價(jià)改革的若干意見》的征求意見稿，并同時(shí)宣布“最快于2010年一季度推行居民用電階梯式”。2010年10月，國家發(fā)改委再次發(fā)布《關(guān)于居民生活用電實(shí)行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見》。
與此同時(shí)，地方上的試點(diǎn)也沒有停止。自2006年起，四川、浙江和福建三省，階梯電價(jià)的實(shí)踐就已悄然進(jìn)行。所不同的是，浙江和福建實(shí)行三檔電價(jià)，而四川則實(shí)行著四檔電價(jià)的計(jì)費(fèi)方式。
然而，兩次征求意見面臨的爭論也異常激烈，被平均、被高收入、被漲價(jià)等觀點(diǎn)層出不窮。“決策層在居民電價(jià)調(diào)整上慎之又慎，避免推高CPI是考量因素之一。西南大旱、北方寒冷天氣超長，種種氣候異?，F(xiàn)象正引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品漲價(jià)，宏觀調(diào)控像在走鋼絲?！绷植畯?qiáng)表示這些導(dǎo)致2010年并未推行居民用電階梯式。
公開信息顯示，很多省市都在為階梯電價(jià)的實(shí)施進(jìn)行最后準(zhǔn)備。在動作較快的河北省，目前，當(dāng)?shù)匚飪r(jià)局正在對電網(wǎng)公司的成本進(jìn)行核算。根據(jù)計(jì)劃，4月份將向社會發(fā)出聽證公告，5月份正式舉行階梯電價(jià)改革聽證會。
尋覓合理階梯
“居民階梯電價(jià)的方案去年已經(jīng)制定出來，并進(jìn)行了公示廣泛征求社會意見。在去年應(yīng)對新一輪物價(jià)上漲的過程中，方案又進(jìn)一步做了調(diào)整?！眹野l(fā)改委副主任彭森指出。
原來，2011年11月，迫于煤電“頂?！钡睦Ь?，國家發(fā)改委宣布上調(diào)銷售電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)，并強(qiáng)調(diào)暫時(shí)不涉及居民用電價(jià)格。但同時(shí)表示會將現(xiàn)行單一形式的居民電價(jià)，改為按照用戶消費(fèi)的電量分段定價(jià)推出居民階梯電價(jià)，并提出會把居民每個(gè)月的用電分成三檔。
第一檔是基本用電，第二檔是正常用電，第三檔是高質(zhì)量用電。第一檔覆蓋80%的居民家庭，第二檔每度提價(jià)5分錢左右，第三檔每度調(diào)高2毛錢左右，并增加了針對低收入家庭的免費(fèi)檔。
從現(xiàn)在的情況看，確定意見和之前公布的意見稿區(qū)別并不大。3月28日，國家發(fā)改委副主任彭森公布了階梯電價(jià)的總體思路，唯一發(fā)生變化的是第三檔每度電調(diào)高從原來的2毛上漲到3毛錢左右。
實(shí)施階梯式電價(jià)的做法，在國際上早有先例。上個(gè)世紀(jì)70年代石油危機(jī)以后，日本、韓國及美國的部分地區(qū)對居民用電采取了階梯式電價(jià)的做法，將居民用電實(shí)行分檔定價(jià)，用電越少價(jià)格越低，用電越多價(jià)格越高。這樣，既能合理反映供電成本，又能兼顧不同收入水平居民的承受能力。
按照設(shè)想，方案中第一階梯電價(jià)水平低于居民生活用電實(shí)際供電成本，第二階梯電價(jià)應(yīng)反映供電真實(shí)成本，而為限制奢侈型用電設(shè)置的第三階梯電價(jià)則高于供電成本，高出部分用以補(bǔ)償?shù)谝浑A梯用戶沒有承擔(dān)的成本。
國家發(fā)改委已將階梯式電價(jià)權(quán)限下放，要求在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上出臺政策并實(shí)施。如此一來，對普通群眾而言，電費(fèi)是否要多掏腰包，關(guān)鍵取決于“第一階梯”電量基數(shù)。如果每檔電量設(shè)置過低，就會變成“普遍看漲”，而一旦電量設(shè)置過高，方案想要達(dá)到的節(jié)能目的又達(dá)不到。
第一階梯度數(shù)怎么定，是民眾爭議的焦點(diǎn)。而先前試點(diǎn)的地方，四川省從2006年開始試行階梯電價(jià)時(shí)，把第一階梯度數(shù)定為60度，參照標(biāo)準(zhǔn)是前一年全省低保用戶最高用電量為58度，在這基礎(chǔ)上調(diào)高2度作為起步度數(shù)。而浙江省把第一階梯度數(shù)定為50度，因?yàn)楫?dāng)時(shí)全省戶均用電量約為50度。
“合理設(shè)置階梯區(qū)間以及價(jià)差幅度同樣考驗(yàn)著決策層?！卑l(fā)改委電價(jià)改革專家、華北電力大學(xué)教授張粒子指出。張直接參與了《電價(jià)改革方案》研究工作，目前承擔(dān)《能源市場體系建設(shè)與價(jià)格機(jī)制研究》，該課題是國家能源局“十二五”能源規(guī)劃重大研究課題之一。
林伯強(qiáng)教授也指出，如果真的達(dá)到規(guī)定的80%，老百姓的電費(fèi)支出不提高，那么第一檔的基數(shù)應(yīng)該達(dá)到月均200度左右。如果可以實(shí)現(xiàn)，對于整體電價(jià)影響并不大。“對困難家庭來說，一年省下百余塊，還是很可觀的?！绷植畯?qiáng)分析。
中國能源網(wǎng)首席信息官韓小平則提出，如果能夠?qū)崿F(xiàn)80%的居民都不受到影響，那剩余的20%也分為兩檔，便可以實(shí)現(xiàn)本次電改的目的：高耗電家庭多支付電費(fèi)，來彌補(bǔ)能耗對于環(huán)境的影響?！按蟛糠志用駷榱朔乐箯亩n變?yōu)槿龣n就會有意識地減少過度用電，不會達(dá)到第三檔，便可以通過經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)居民用電的節(jié)能減排。”
“窮人電價(jià)”路有多遠(yuǎn)
因?yàn)殡A梯電價(jià)模式照顧了大多數(shù)低收入群體，也被稱為“窮人的電價(jià)”。
“從拿出多種方案到廣泛征集社會意見；從經(jīng)過聽證批準(zhǔn)實(shí)施到第一檔電價(jià)不提高，覆蓋居民家庭比例由中央統(tǒng)一確定，這項(xiàng)改革一路走來，尊重民意，審慎推進(jìn)，體現(xiàn)了政府在涉及民生重大改革事項(xiàng)上以人為本、科學(xué)民主的決策理念。”中國能源研究會能源經(jīng)濟(jì)專業(yè)委員會副主任兼秘書長吳鐘瑚說。
但民眾仍舊擔(dān)憂“窮人電價(jià)”能在多大程度上減輕百姓負(fù)擔(dān)。其實(shí)，自從有階梯電價(jià)改革這一說法以來，很多人都曾質(zhì)疑其實(shí)際上就是“漲價(jià)”的代名詞。
“由于一定的用電額度是‘剛性需求’，如果‘起步價(jià)’門檻太低，階梯電價(jià)也就演變成‘電價(jià)上階梯’了?！币晃徊辉竿嘎缎彰纳虾Ｐ煨站用裾f。
在知名時(shí)事評論員王興棟看來，沒有價(jià)格下浮也體現(xiàn)階梯電價(jià)距離“窮人電價(jià)”還遠(yuǎn)?！昂芏嗯兜姆桨竿惶峒俺霾糠值碾妰r(jià)上浮，而沒有提到如果出現(xiàn)未用足的情況是否有優(yōu)惠措施。因此，階梯電價(jià)方案的設(shè)計(jì)不僅要有上浮的部分，也應(yīng)該有價(jià)格下浮優(yōu)惠的部分，也就是把超收的部分回饋一些給節(jié)電居民。還有，如果家庭人數(shù)比較多怎么辦？”
而令人們更擔(dān)心的是，價(jià)格上浮的部分成為了電力壟斷部門的“幣多分”的新階梯。
中投顧問能源行業(yè)研究員任浩寧就曾向記者提供了一組計(jì)算數(shù)據(jù)：“假設(shè)平均提價(jià)0.125元/度，按照2011年城鄉(xiāng)居民用電5646億千瓦時(shí)，以居民用電量30%來計(jì)算，按照新標(biāo)準(zhǔn)，電網(wǎng)公司能增收約212億元?！?/p>
“電力作為壟斷行業(yè)，其成本理應(yīng)得到監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公開透明，這是社會允許它們維持壟斷地位的底線要求。否則，我們不能區(qū)分調(diào)價(jià)是合理成本的增加，還是維持或提高壟斷利潤的要求?！睂ν饨?jīng)貿(mào)大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心專家王煒瀚說。
不過，張粒子表示，盡管“由于全球化石能源的短缺及其消耗對生態(tài)環(huán)境的不良影響，國際、國內(nèi)能源價(jià)格必然會呈上漲趨勢。但是，該方案僅僅是對20%家庭超出第一檔標(biāo)準(zhǔn)的電量部分提高了價(jià)格水平。所以，不會對大部分居民生活產(chǎn)生影響”。
實(shí)際上，在專家們看來，與實(shí)施居民階梯用電相比，實(shí)施工業(yè)階梯用電顯得更為必要。因?yàn)?，目前中國居民消費(fèi)的電量只占社會總用電量的很小比例，更大的用電大戶其實(shí)是工業(yè)企業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，2011年城鄉(xiāng)居民用電5646億千瓦時(shí)，全社會用電量為46928億千瓦時(shí)，僅占12%。
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