生育政策放開存風(fēng)險？
反對生育政策放開的學(xué)者認(rèn)為，要實施普遍的二胎政策，目前條件還不成熟，冒的風(fēng)險較大。
事實上，現(xiàn)在也并不能把現(xiàn)行的計劃生育政策與“一胎化”完全劃等號。目前，在政策層面對生育第二個孩子是有條件的申請，而且城鄉(xiāng)有別。
根據(jù)現(xiàn)行政策，城鎮(zhèn)居民中，除了夫妻雙方皆為少數(shù)民族或第一個子女有非遺傳性殘疾等特殊情況以外，隨著河南省在2011年底修改《河南省人口與計劃生育條例》，全國31個省區(qū)已經(jīng)全部放開雙獨家庭生二胎的政策。
“雙獨家庭”是指夫妻雙方皆為獨生子女的家庭。隨著上世紀(jì)80年代計劃生育政策的實施，雙方皆為獨生子女的家庭數(shù)量增加。
而事實上，針對開放二胎所帶來的風(fēng)險，此前有試驗以“特殊地區(qū)生育政策”或者“試點生育政策”的形式存在。
比如山西省臨汾市翼城縣，在1985年開始實行“晚婚晚育加間隔”的有條件的二孩試點生育政策。這一政策允許當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民在晚婚晚育和延長一、二孩生育間隔的基礎(chǔ)上普遍可以生育兩個孩子。
梁中堂是這一試點的主導(dǎo)者。在1979年遞交給全國第二次人口科學(xué)討論會的論文及大會發(fā)言中，梁中堂提了實行“一胎化”政策可能產(chǎn)生的后果及認(rèn)為解決中國人口問題的最好辦法。在提交的論文中，梁中堂也提出了“晚婚晚育延長間隔”的“折中”方案。
對于為什么選擇翼城做試點，梁中堂表示相對于農(nóng)村，城市里面政策要求更嚴(yán)。而從實際生活狀況來看，城市的經(jīng)濟條件允許一個家庭只生一個孩子；而農(nóng)村家庭需要比較多的勞動力，要求農(nóng)村一胎化比城市更困難。
“農(nóng)村實施計劃生育工作更困難，才允許我們?nèi)ピ囼?，如果工作很順利，也不讓我們做了。”梁中堂說。
目前，這一試點被認(rèn)為是證明放開二胎可行性最為有利的證據(jù)。因為從試點以來，翼城的出生率與其周邊地區(qū)相比，并沒有增加。
但有質(zhì)疑者認(rèn)為，這是因為翼城的試點是在生育政策較為寬松的農(nóng)村開展，并且有生育間隔的限制。如果試點放在城市，城鎮(zhèn)居民違法生育二胎將面臨的處罰更為嚴(yán)厲。
一位曾經(jīng)違反計劃生育生下第二個孩子的母親回憶，在1990年女兒出生的時候，他們繳納了5000塊罰款，同時夫妻兩人都被“開除黨籍，留黨察看”，“沒被開除公職是因為找了關(guān)系”。
多位接受本報采訪的學(xué)者認(rèn)為，如果在當(dāng)前的社會經(jīng)濟條件下，即使在城市開放二胎政策，也只會引起短時間內(nèi)的“補償生育”，低生育率的現(xiàn)狀仍無法改變。
以江蘇為例，中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所通過江蘇群眾生育意愿和生育行為調(diào)查發(fā)現(xiàn)，婦女的生育意愿和現(xiàn)有子女在數(shù)量上存在差距。
在2010 年調(diào)查的已婚、已生育且符合二孩生育政策的5295 名婦女中，盡管有49.8% 希望要兩個孩子，但她們當(dāng)中已有兩個孩子的只占27.3%，顯示了二孩的生育意愿與二孩生育行為之間的差距。
社會撫養(yǎng)費疑云
在包括“笛爾的媽媽”在內(nèi)的許多人看來，計劃生育政策之所以無法放開，主要是目前針對“超生”家庭征收的社會撫養(yǎng)費。
由于現(xiàn)行的《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》中，對于社會撫養(yǎng)費的征收標(biāo)準(zhǔn)僅給出“以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均收入為計征基本標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，最終征收數(shù)額則是要“根據(jù)當(dāng)事人的實際收入水平和不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)來確定”。
但一直以來，社會撫養(yǎng)費到底收支狀況如何一直是一筆糊涂賬。
9月4日，國家衛(wèi)生計生委對北京、山東、廣東和上海等地的14位律師要求公開社會撫養(yǎng)費收支和審計情況的信函作出回應(yīng)，稱社會撫養(yǎng)費不屬于中央財政收入，也不屬于衛(wèi)生計生部門收入；社會撫養(yǎng)費的收入沒有對應(yīng)的支出科目，也不允許與計劃生育支出掛鉤，更不是一一對應(yīng)關(guān)系。
在此之前，浙江律師吳有水于7月11日分別向全國31個省市區(qū)計生委、財政廳寄出信函，申請公開去年社會撫養(yǎng)費收支及審計情況。根據(jù)吳有水所收到的17個省份的回復(fù)，社會撫養(yǎng)費征收總計逾156億元。其中征收最多的是江西超過33億元，其次為四川超過24億元，征收最少的寧夏約為1253萬元。
以江西省為例，2012年江西社會撫養(yǎng)費征收達(dá)33.86億，占全省縣級財政總收入的2.1%。
本報記者分別詢問了上海、河南、四川三地?fù)狃B(yǎng)費的征收標(biāo)準(zhǔn)情況。三地針對城鎮(zhèn)戶均實行較嚴(yán)格的二胎政策，每人征收生育前一年當(dāng)?shù)啬昶骄杖氲?倍。
以上海為例，2012年上海人均可支配收入為40188元，意味著今年持有上海城鎮(zhèn)戶口家庭生育二胎的成本超過24萬元。而對于農(nóng)村人口，各地政策寬松不一。
根據(jù)《上海市人口與計劃生育條例》，夫妻雙方一方為本市農(nóng)業(yè)戶口且有一方為獨生子女的屬于二胎可生育范圍。而在河南以及四川的“單獨”家庭則按當(dāng)?shù)厍耙荒耆四昃杖氲?倍征收。
梁建章在接受本報采訪時表示，這種“折中懲罰性地收取罰款”并不合理，“小孩小的時候可能占用社會資源，但是長大以后會返還給社會，最終是一個平衡的過程，所以收社會撫養(yǎng)費很難說得過去。現(xiàn)在征收社會撫養(yǎng)費是既不愿意公開數(shù)目，又不說明標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，也是不合邏輯的?！?/p>
作為限制二胎生育的收費政策，社會撫養(yǎng)費由于存在收支不明，有些地區(qū)甚至將社會撫養(yǎng)費作為當(dāng)?shù)卣臄控敼ぞ叩惹闆r，一直為人詬病。但在吳有水看來二胎政策放開與否與社會撫養(yǎng)費關(guān)聯(lián)不大?！吧鐣狃B(yǎng)費減少，受影響是縣級計生部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級計生部門工作人員對國家政策決策起不了多少作用，”吳有水說。
根據(jù)杭州市師范大學(xué)人口研究所所長王滌等在2009年對江蘇、浙江、上海等地縣、鄉(xiāng)基層計生干部的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地超過70%的基層計劃生育干部明確表示“現(xiàn)行的生育政策需要放寬”，超過60%的計生干部認(rèn)為，“馬上就開始調(diào)整最為合適”。
而安徽省安慶市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生工作人員則在接受本報記者采訪時表示，社會撫養(yǎng)費和當(dāng)?shù)赜嬌ぷ魅藛T的工資并不掛鉤，因此二胎是否放開對其影響不大。
“社會撫養(yǎng)費不是一個大的問題，我認(rèn)為主要是決策者觀念的問題?！绷航ㄕ抡f。
清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏曾在一次關(guān)于人口發(fā)展的研討會上表示，目前人口政策調(diào)整陷入僵局是由于受制于部門短期利益，應(yīng)將人口政策從部門決策改為社會決策。
吳有水也認(rèn)同這一觀點，他認(rèn)為計生部門的一票否決制實際上綁架了公安、教育等部門，“小孩如果不交社會撫養(yǎng)費，就上不了戶口、入不了學(xué)。”
而在今年國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整中，計生委與衛(wèi)生部合并，成立衛(wèi)計委，這被部分人口學(xué)家認(rèn)為這將是人口政策調(diào)整的信號。
華東師范大學(xué)人口研究所所長丁金宏曾在今年兩會期間接受本報采訪時表示，多年來為了將人口數(shù)量控制在符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的水平，計生部門的功勞是第一位的。但在綜合生育率已低于均衡值的情況下，它已完成了歷史使命，“該收縮時就得收縮”。
但在今年早些時候公布的上海居住證打分政策的相關(guān)文件中，對外來人口是否可以享受絕大部分戶籍人口福利待遇打分制度中，計劃生育仍扮演著“一票否決”的角色。
梁中堂認(rèn)為，計劃生育是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，而在現(xiàn)在的市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府已經(jīng)不應(yīng)該再干預(yù)生育行為，“尤其是社會撫養(yǎng)費的征收，還會造成社會的摩擦”。
事實上，目前已經(jīng)有學(xué)者指出，像上海這樣的大城市，由于政策生育水平已經(jīng)遠(yuǎn)高于意愿生育率，也高于實際生育率，現(xiàn)在生育政策的實質(zhì)和效果應(yīng)該從一種限制生育的政策導(dǎo)向，過渡到鼓勵生育的政策導(dǎo)向。
根據(jù)北京人口發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前經(jīng)濟、養(yǎng)老等政策因素已經(jīng)不是大多數(shù)家庭選擇生育第二個孩子的原因。
而與此同時，生育孩子的成本(尤其是照料、住房、醫(yī)療、教育等成本)和機會成本(為養(yǎng)育子女所耗費的時間或者放棄工作的成本)在不斷提高。
而盡管其他國家已經(jīng)多有通過經(jīng)濟手段鼓勵生育的政策，但是絕大多數(shù)實施效果并不好。所以，事實上，即便放開生育政策，如何能夠鼓勵生育，也將成為中國面臨的又一難題。
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